Pas moins de 5 dispositifs d'incitation fiscale à l'investissement locatif se sont succédés pour l'immobilier neuf depuis 1984 : "Méhaignerie" (avec la variante "Quilès-Méhaignerie"), "Périssol", "Besson" (avec la variante "Lienemann"), "Robien" (avec la variante "recentrée") et "Borloo" ! Un rapport du ministère du logement et de la ville, daté de février 2008, évalue pour la première fois rigoureusement ces dispositifs, confrontant leur coût budgétaire au résultat obtenu en termes de construction ou d'offre locative additionnelle par rapport à ce qui aurait été financé de toutes façons. La conclusion est plutôt mitigée, et met le gouvernement, dont les "caisses sont vides", au pied du mur, sommé de choisir entre un ciblage coûteux sur le "social", à affiner sérieusement pour éviter les "effets d'aubaine", et un encouragement à l'augmentation de l'offre locative tous azimuts, au risque de multiplier les marchés saturés et les investisseurs sinistrés...

Une première évaluation de l'utilité des défiscalisations

La loi "ENL" du 13 juillet 2006 (Engagement national pour le logement) avait recentré le dispositif d'aide à l'investissement locatif dénommé régime "Robien" sur les agglomérations dont le marché locatif est le plus tendu, et avait instauré une variante plus axée sur le logement à caractère plus social, le régime "Borloo populaire", afin de répondre au besoin des ménages aux revenus modestes et moyens, aujourd'hui presque tous éligibles au logement social. A l'occasion de cette inflexion de la politique d'aide à l'investissement locatif, les députés puis les sénateurs avaient prévu la remise au Parlement, avant le 15 septembre 2007, d'un "rapport dressant le bilan de l'application des aides fiscales en faveur de l'investissement locatif" et prévu que ce rapport "analyse les effets de ces mesures sur l'investissement immobilier locatif, notamment en ce qui concerne leurs coûts et leurs bénéficiaires"...

C'est chose faite avec quelques mois de retard, mais le rapport tombe à point nommé : la ministre du Logement, Christine Boutin, doit présenter dans les prochaines semaines un projet de loi de "mobilisation pour le logement", et une question circule depuis plusieurs mois avec insistance : celle du maintien ou non du régime "Robien", notamment en zone "C", qui correspond aux zones rurales et aux agglomérations de moins de 50.000 habitants, et où se multiplient les marchés saturés. D'aucuns voient même dans ce régime de défiscalisation la cause potentielle d'une crise de "subprime" à la française ! C'est probablement excessif mais force est de constater que s'allonge la liste des villes moyennes où des investisseurs se retrouvent avec des logements sans locataires, des loyers qui ne rentrent pas, des échéances de crédit qui tombent tous les mois, des économies d'impôt envolées et des biens en moins-value de 20 à 30% : Gap, Carcassonne, Rodez, Lisieux, Cognac, Saintes, Vierzon, Uzès, Saint-Gaudens, Lons-le-Saunier, Dax, Mont-de-Marsan, Cahors, Laval, Dieppe, Auxerre, ne sont pas les moindres...


Un impact indéniable sur l'offre, mais à quel coût ?

Depuis 1984, cinq dispositifs fiscaux d'incitation à l'investissement locatif dans le neuf se sont succédé : le dispositif "Méhaignerie" (avec la variante "Quilès-Méhaignerie") de 1984 à 1997, le dispositif "Périssol" de 1996 à 1999, le dispositif "Besson" (avec la variante "Lienemann") de 1999 à 2002, le dispositif "Robien" (avec la variante "recentrée") depuis 2003, et le dispositif "Borloo populaire" depuis 2006...

Initialement, ces dispositifs accordaient une réduction d'impôt plafonnée (dispositifs Méhaignerie et Quilès-Méhaignerie) permettant aux investisseurs personnes physiques ou aux sociétés non soumises à l'impôt sur les sociétés de soustraire de leur impôt une fraction de leur investissement. Depuis 1996 et le dispositif Périssol, une logique d'amortissement du bien a été retenue, réduisant la base d'imposition de l'investisseur sur une période plus longue.

A noter, pour mémoire, que plusieurs de ces dispositifs fiscaux, notamment le Besson et le Borloo, ont été complétés d'un volet concernant l'ancien, de façon à élargir l'offre locative, avec un succès aussi relatif que mal mesuré...

Ces dispositifs ont bien profité à la construction neuve : de 1995 à 2005, environ 471.000 logements ont été vendus par les promoteurs sous le régime d'un avantage fiscal favorisant l'investissement locatif, ce qui représente 48% des ventes totales. D'après les données fournies par la fédération des promoteurs constructeurs (FPC), les dispositifs "Périssol" et "Robien" leur ont permis de vendre annuellement plus de logements qu'avec les dispositifs "Méhaignerie" et "Besson" : jusqu'à 55.000 logements pour le Périssol en 1998 sur une production totale de 93.700 logements neufs vendus, et jusqu'à 68.600 pour le Robien sur une production totale de 121.500 en 2005... A côté de ces chiffres, les autres régimes font pâle figure : aucun n'a atteint les 30.000, même dans les années fastes !

Difficile de savoir par contre ce qu'auraient été les ventes de neuf sans ces régimes : par l'effet d'aubaine, l'intégralité des ventes de neuf destinées à l'investissement locatif s'est faite au cours de ces années à l'aide d'un dispositif fiscal... Seul le Besson, mal aimé, n'a représenté qu'environ 84% des ventes destinées à l'investissement locatif ! Ce qui est certain, c'est que le type de production a été chaque fois influencé par les critères d'éligibilité à ces dispositifs de défiscalisation, et que les promoteurs n'auraient pas construit les mêmes immeubles aux mêmes endroits...

Le dispositif "Périssol" a été de loin le plus coûteux pour l'Etat (manque à gagner d'impôt sur le revenu moins recettes fiscales obtenues de la construction et de la location additionnelles) ; il a certes donné un coup de fouet à la construction mais il a financé des logements plus grands et mieux situés que la moyenne ; le dispositif Besson a été marqué par des plafonds de loyers de niveau intermédiaire et des plafonds de ressources : la dépense fiscale a sensiblement décru, mais la rentabilité s'est dégradée et la production s'est également inscrite en recul. La création du dispositif Robien, dont la cible sociale est plus large, s'est accompagnée d'une reprise importante de la production, mais là encore au prix d'une dépense fiscale à nouveau accrue. Le caractère moins contraignant des plafonds de loyer a permis une augmentation de la part des logements financés hors zone rurale, mais le ciblage géographique s'est avéré insatisfaisant, d'où un recentrage en 2006...

Si l'on rapporte la dépense fiscale au prix du logement, la hiérarchie est modifiée en raison de la forte augmentation des prix sur la période : si le Périssol reste le dispositif le plus coûteux à plus de 16% du prix du logement, le Robien et le Besson se rejoignent à environ 13% ; le Quilès-Méhaignerie sensiblement supérieur atteint 14% ; le Borloo populaire apparaît enfin plus coûteux que le Robien recentré et que le Méhaignerie, 11% contre 9% et 10%. Toutefois, il n'est pas illogique que la dépense par logement soit plus importante quand l'effort de loyer demandé au propriétaire est plus important...

Globalement, le coût brut pour le budget de l'Etat n'a cessé de croître : jusqu'à 220 millions avec le Méhaignerie de 1988 à 1996, plus de 600 millions avec le Périssol en 2001, 500 millions de 2003 à 2007 avec le Besson vite relayé par le Robien, qui a fait grimper la facture à plus de 600 millions en 2007, aidé marginalement par le Borloo populaire...


L'investissement

S'agissant des logements acquis dans le cadre des dispositifs, ce sont essentiellement des appartements (à 71%). Ces logements sont plus petits que ceux acquis pour l'accession. Les logements neufs acquis par les investisseurs sont davantage situés dans des agglomérations de taille importante que ceux acquis par des accédants : 39% des logements des investisseurs sont situés dans des agglomérations de plus de 100.000 habitants, contre 28% pour les accédants. Cependant, si on considère la répartition par aire urbaine et non par agglomération, il apparaît que les logements acquis par les investisseurs sont moins concentrés dans les zones où la tension du marché est forte que ceux acquis par les accédants...


Des locataires bénéficiaires plutôt jeunes et peu "familiaux"

L'étude de la population accueillie dans l'ensemble de l'offre nouvelle de logements en investissement locatif sur la période 1995-2004 montre qu'il s'agit d'une population plutôt intermédiaire en termes de ressources : les ménages accueillis dans le parc locatif neuf sont des ménages intermédiaires, avec un revenu par unité de consommation au sens de l'INSEE de 14.000 euros annuels contre 13.900 pour l'ensemble des emménagés récents. Cette population est, par ailleurs, jeune et peu familiale. L'âge moyen de la personne de référence est ainsi de 28 ans, contre 47 pour l'ensemble des emménagés récents. De la même façon, plus de la moitié des emménagés récents dans le parc locatif sont des couples ou des personnes seules. La taille moyenne des ménages (au sens fiscal) dans le parc locatif neuf est de 1,9 contre 2,7 pour l'ensemble des emménagés. Enfin, le locatif dans le neuf et le locatif dans l'ancien se distinguent peu du point de vue de la composition des ménages accueillis.

Ces indications tendent à montrer selon le rapport que ces logements constituent donc probablement une étape dans leur trajectoire résidentielle, ce qui paraît cohérent avec la faible durée d'occupation de ces logements.


Des situations localement très contrastées

L'analyse d'études locales, réalisées essentiellement sur les effets du dispositif Robien, met en relief des situations très différentes, avec des phénomènes de production manifestement excessive dans certaines zones limitées, et de production mieux adaptée dans d'autres. La vision d'ensemble est tout de même une contribution significative du dispositif à la hausse de la production de logements neufs, et un effet progressif de cette production sur le marché locatif, qui a, dans certaines circonstances, un effet sur la transformation du parc locatif ancien de moindre qualité, qui souffre en comparaison d'une moindre attractivité, ce qui peut provoquer la réalisation de travaux ou la vente à des accédants à la propriété.


Pour le gouvernement, des choix douloureux

Globalement, le rapport conclut néanmoins aux limites du dispositif "Robien" en soulignant que, s'il a "contribué significativement à la hausse de production de logements neufs", il s'est aussi soldé par une production excessive de logements souvent petits, loués trop chers dans les villes moyennes et situés dans des zones où la demande est faible. Le rapport souligne qu'une part significative des investissements est réalisée dans des zones où la tension du marché est faible ou intermédiaire ; "il est crucial de s'assurer a priori que les caractéristiques fiscales de ces dispositifs favorisent bien l'émergence d'un parc locatif dont le profil répond à la demande en terme de taille, de niveau de loyer et de localisation", peut-on notamment y lire.

Le gouvernement est en fait confronté à un véritable dilemme, bien illustré par le rapport : la question du ciblage social des dispositifs n'est pas neutre en termes financiers ! Des plafonds de loyers et de ressources plus contraignants nécessitent une majoration de la dépense fiscale pour assurer à l'investisseur une attractivité suffisante, alors que dans l'objectif d'une simple détente du marché locatif, le choix de dispositifs fiscaux non ciblés socialement permettraient, pour une même dépense fiscale globale, une production de logements plus importante !

Il doit aussi veiller à limiter les "effets d'aubaine" : en effet, note le rapport, si en période de faible construction la plus grande partie des investissements réalisés dans le cadre des dispositifs fiscaux est probablement déclenchée par ces dispositifs, à l'inverse, en période de surchauffe, il est probable qu'une part significative des logements bénéficiant de dispositifs fiscaux aurait été financé même en l'absence de dispositif. Mais il doit aussi prendre en compte que l'utilisation des dispositifs fiscaux pour réguler le niveau de la construction a aussi ses limites : d'une part la nécessité d'assurer une certaine stabilité dans le temps des dispositifs pour permettre une bonne appréhension des dispositifs par les promoteurs et des investisseurs, pour éviter les à-coups liés au passage d'un dispositif à l'autre et pour permettre une évaluation plus complète de ces dispositifs ; ensuite, une certaine difficulté d'identifier a priori les évolutions futures de la conjoncture en termes de construction...

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